La réforme

POURQUOI UNE RÉFORME DE LA PCP EN 2012 ?

Il existe une obligation légale de réexaminer les aspects de la PCP relatifs à la conservation des stocks halieutiques et à la capacité des flottes d’ici à 2012, soit 10 ans après la précédente révision de 2002. Depuis sa création en 1983, la PCP a fait l’objet d’une révision tous les dix ans, afin de répondre à l’évolution des circonstances, comme le déclin des stocks, les changements de taille des flottes de l’UE ou encore, l’adhésion de nouveaux États membres.

Cependant, en raison des nombreux problèmes relatifs à la pêche communautaire et à l’échec de la PCP à assurer une pêcherie durable, la Commission européenne a déclaré qu’elle entendait aller plus loin et mettre à profit la révision prévue pour mener une réforme en profondeur de la PCP, portant sur de nombreux aspects de la politique actuelle.

CALENDRIER DE LA RÉFORME

  • Avril-décembre 2009 : consultation des parties concernées à propos de la réforme de la PCP de 2012
  • Début 2010 : publication de la synthèse et analyse, par la Commission, des résultats de la consultation
  • 2010 : réunions de la Commission avec les parties intéressées des États membres.
  • 13 Juillet 2011 : publication du package de la réforme par la Commission
  • 2011, 2012 et 2013 : suivi du processus législatif pour les projets de propositions (procédure de codécision du Parlement et du Conseil européens).
  • Normalement, la nouvelle PCP aurait du entrer en application le 1er janvier 2013, mais sa réforme se poursuivra en 2013. Voir le détail du calendrier du Parlement européen.

Le 13 juillet 2011, la Commission européenne a présenté et adopté la première partie de la proposition de la réforme de la PCP. La dernière partie de la proposition a été présentée le 2 décembre 2011. Au total, le paquet de la réforme de la PCP comprend six parties.

Pour avoir un aperçu de ce qui s’est passé depuis le 13 juillet 2011, consultez notre résumé consacré aux principaux évènements de la réforme depuis lors. Ci-dessous, une description des principaux développements aboutissant à la présentation du paquet de la réforme.

LEÇONS DE LA RÉFORME DE 2002

La dernière réforme majeure de la PCP remonte à 2002, époque à laquelle des modifications profondes ont été apportées au règlement-cadre de la PCP ainsi qu’aux règles relatives aux Fonds structurels.

Outre la définition des objectifs environnementaux pour la PCP, le nouveau règlement avait, entre autres, établi le développement de plans de reconstitution et de gestion des stocks pluriannuels, l’application d’une approche dite de précaution et la mise en œuvre d’une approche écosystémique de la gestion des pêches. De nouvelles règles de limitation de la capacité de pêche ont été développées et il avait été convenu de diminuer progressivement les aides publiques à la construction et à la modernisation des navires. Aussi, la création de sept conseils consultatifs régionaux a permis d’accroître la participation des parties prenantes et la transparence politique.

Cependant, en dépit de l’introduction de ces nouvelles mesures destinées à garantir « une exploitation des ressources aquatiques vivantes qui crée les conditions de durabilité nécessaires tant sur le plan économique et environnemental qu’en matière sociale », tel que spécifié dans le règlement établissant la PCP, les stocks halieutiques ont continué à se détériorer, les profits à chuter et les communautés de pêcheurs à décliner. Par ailleurs, il a été fait peu de cas de l’environnement marin. C’est dans ce contexte qu’est réapparue la nécessité de discuter d’une réforme radicale.

Bien que sur le papier, les améliorations convenues en 2002 semblaient positives, dans la pratique, la mise en œuvre des nouvelles règles a failli. L’approche écosystémique et l’approche de précaution demeurent des concepts écrits et qui restent à appliquer dans les faits. Les plans de reconstitution et de gestion des stocks pluriannuels ont été établis, mais seulement pour quelques stocks. Les subsides à la construction et à la modernisation des navires ont effectivement été supprimés progressivement dans la loi, mais de nouvelles règles de subvention ont vu le jour afin d’assurer la persistance d’une partie du financement.

En dépit des changements radicaux apportés aux règles, les problèmes persistent étant donné l’incapacité à remédier aux cinq problèmes structurels de la PCP, tels la surcapacité des flottes, le manque de volonté politique de mener à terme la mise en œuvre, et l’absence d’objectifs clairs pour la PCP.

AVANT 2011

En septembre 2008, la Commission a publié un examen à mi-parcours de la politique commune de la pêche (Reflections on the further reform of the Common Fisheries Policy). Ce document de travail de neuf pages décrit sans complaisance les nombreux échecs de la PCP et reprend, entre autres, les faits suivants :

  • Dans bien des cas, les flottes de pêche européennes peuvent exercer une pression sur les stocks deux à trois fois supérieure au niveau viable. Les subsides en sont en partie responsables.
  • 30 % des stocks pour lesquels nous disposons de données se situent en dehors des limites biologiques de sécurité. Cela signifie que pour ces 30 %, la pêche a été si intensive que la future productivité des stocks est menacée en raison de la réduction de la capacité de reproduction.
  • Pendant de nombreuses années, les décisions du Conseil ont donc été infléchies par des préoccupations relatives à l’impact économique et social à court terme de la diminution de la  pression et des capacités de pêche, ce qui a conduit à privilégier les solutions à court terme au détriment des améliorations à long terme.

Il est peu courant que la Commission exerce un examen public aussi critique d’une politique communautaire.

Mais cette publication n’a pas été totalement une surprise. En décembre 2007, la Cour des comptes, l’institution européenne chargée de vérifier la bonne exécution du budget de l’UE, avait déjà publié un rapport très critique sur les systèmes de contrôle, d’inspection et de sanction de la PCP.

En résumé, ce rapport avance que si les défaillances actuelles de la politique perdurent, elles auront « de graves conséquences, non seulement sur les ressources naturelles, mais également sur l’avenir de l’industrie de la pêche et des domaines associés ».

Plus tôt dans le courant de l’année 2007, une étude indépendante commandée par la Commission européenne, Reflections on the Common Fisheries Policy (Réflexions sur la politique commune de la pêche), réalisée par Michael Sissenwine et David Symes, s’était elle aussi avérée très critique vis-à-vis de la PCP. Les auteurs soulignaient « l’incapacité à éviter l’appauvrissement d’importants stocks halieutiques, l’instabilité croissante au sein de l’industrie et les dégâts continus causés à l’environnement marin », et appelaient à une action radicale pour inverser cette  tendance désastreuse.

LE LIVRE VERT

Le 22 avril 2009, la Commission a publié un Livre vert sur la réforme de la politique commune de la pêche, signalant le début du processus de consultation en ligne, dans lequel les acteurs et les parties intéressées étaient invités à soumettre leur opinion avant que la Commission ne prépare son projet de législation.

Les livres verts de la Commission européenne sont des documents de consultation exposant des idées. Ils ont pour objectif d’engager le débat et d’inviter les participants à l’enrichir de leur point de vue. Le Livre vert sur la réforme de la politique commune de la pêche avance plusieurs raisons quant à l’échec de la politique, énumère des domaines potentiels à réformer en priorité et pose aux parties intéressées un certain nombre de questions relatives aux mesures qui devraient être prises. Les parties prenantes avaient jusqu’au 31 décembre 2009 pour répondre à la consultation. Toutes les contributions sont disponibles en ligne.

Dans son Livre vert, la Commission identifie cinq problèmes structurels clés de la PCP, auxquels il faut remédier :

  • un problème profondément enraciné de surcapacité des flottes ;
  • des objectifs stratégiques flous se traduisant par un manque d’orientations pour la prise de décision et la mise en œuvre ;
  • un mécanisme décisionnel qui encourage une vision à court terme ;
  • un cadre qui ne responsabilise pas suffisamment le secteur ;
  • un manque de volonté politique pour faire respecter la réglementation et un faible respect de cette réglementation par le secteur.

En avril 2010, la Commission a publié une synthèse des contributions apportées lors de la consultation en ligne.

De nombreuses contributions d’acteurs et positions initiales d’États membres partagent l’analyse de la crise faite par la Commission et conviennent de la nécessité d’une réforme en vue d’assurer une pêche durable dans l’UE. Mais, sur de nombreuses questions, les avis divergent considérablement quant aux mesures à prendre pour atteindre ces objectifs. Le débat est loin d’être clos : il reste maints négociations et obstacles à surmonter avant que ces déclarations et opinions ne se transforment en loi, fin 2012, et en politiques opérationnelles, au cours des années suivantes.

Dans un livre vert, la Commission n’avance aucune position politique et ne présente aucun plan d’action car, pour ce faire, la consultation doit être clôturée. Toutefois, le site web de la Commission dédié à la réforme de la PCP expose, dans les grandes lignes, le point de vue de celle-ci quant aux aspects à réformer en priorité afin de remédier aux défaillances structurelles de la PCP :

  • Mettre fin à la surcapacité des flottes.
  • Recentrer l’objectif premier de la PCP sur le maintien de stocks halieutiques sains et durables.
  • Faire évoluer la gouvernance des pêcheries du contrôle centralisé exercé par le Conseil des ministres de la pêche vers une mise en œuvre régionalisée des principes établis au niveau communautaire.
  • Impliquer davantage le secteur dans la gestion des ressources et la mise en œuvre de la PCP.
  • Développer une culture du respect des règles.

RÉPONSES AU LIVRE VERT

POSITION DES ÉTATS MEMBRES

Déjà en 2010 un certain nombre d’États membres ont déjà identifié des priorités clés et des problèmes majeurs en vue des longues négociations à venir. Bien que les États membres puissent s’accorder sur le besoin de réforme et, plus particulièrement, sur la nécessité de lutter contre la surcapacité et la surpêche, la forme et l’étendue de cette réforme donneront probablement lieu à des négociations intenses, au vu des opinions très divergentes des États membres à ce sujet.

Par exemple, les règles d’attribution des droits de pêche communautaires font déjà l’objet d’âpres débats. Certains pays, dont l’Espagne, souhaitent l’introduction d’un système basé sur des droits de pêche transférables, en d’autres termes, des droits de propriété sur les stocks halieutiques. D’autres, comme la France, rejettent catégoriquement l’application d’une telle mesure à une ressource publique et plaident pour le maintien de l’attribution des droits de pêche sur la base des droits historiques de pêche (stabilité relative).

Des différences d’approche d’une ampleur similaire animent également la problématique des subventions au secteur. Les avis des États membres varient de l’abolition de pratiquement toutes les subventions à leur maintien au niveau actuel.

Certains États membres ont organisé une consultation nationale pour recueillir les avis des parties intéressées avant de développer leur position initiale, ils ont fait connaître leur point de vue et ont défini leur position initiale, dans les grandes lignes, lors de réunions ministérielles de l’UE. Ces informations sont souvent disponibles sur le site web du ministère concerné de chaque État membre.

POSITION DU PARLEMENT EUROPÉEN

Le Parlement européen a décidé de rédiger son propre rapport d’initiative relatif au Livre vert sur la réforme de la politique commune de la pêche afin de contribuer au processus de consultation et de présenter une position initiale. Ce rapport a été voté en séance plénière du Parlement européen en février 2010. Il définit la position de l’institution vis-à-vis des défaillances de la PCP et des mesures qui s’imposent.

Le Parlement européen sera au cœur du processus de réforme et sa position se développera et évoluera très certainement au cours des trois années à venir. En vertu des nouvelles compétences législatives qu’il a acquises avec le traité de Lisbonne, le Parlement européen aura un droit de codécision sur les propositions législatives de réforme de la PCP élaborées par la Commission européenne.

Début 2011, les membres du Parlement européen appartenant à tous les principaux groupes politiques ont formé un groupe inter-partis pour faire accélérer la réforme de la PCP. Consulter l’article de CFP Reform Watch pour plus d’information.

POSITION DES PARTIES PRENANTES

Plus de 350 organisations, individus, organismes scientifiques, gouvernements régionaux, autorités locales et gouvernements de pays tiers ont participé à la consultation. Les participants appartenaient à un éventail de groupes différents, s’étendant du secteur de la pêche aux ONG environnementales et des organisations de développement aux autorités portuaires.

Toutes les contributions sont accessibles sur le site web de consultation de la PCP. La Commission a publié un rapport de synthèse sur les contributions à la consultation.

Depuis leurs observations lors de la consultation sur la réforme de la PCP, les parties prenantes ont encore plus détaillé leurs positions. Des coalitions se sont également formées pour développer et appuyer leurs positions. Certaines de ces coalitions ont franchi les frontières idéologiques entre les différentes parties prenantes. Consulter les liens suivants pour plus d’information:

 

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