La prise de décision

La grande majorité des lois et des accords concernant la pêche européenne sont adoptés par l’UE et non par les États membres individuels. Le processus d’adoption des nouvelles lois ou de modification des règles existantes relatives à la pêche dans le cadre de la PCP n’est donc pas simple. Il implique les institutions clés de l’UE et des conseils extérieurs. La participation des parties prenantes est  souvent demandée. Ces pages tentent d’expliquer brièvement comment et par qui sont prises les décisions européennes.

Types de législation sur la pêche

La législation européenne utilise plusieurs outils législatifs. Le plus couramment utilisé par la PCP est le règlement: un texte qui, une fois adopté, est juridiquement contraignant pour les États membres.

La directive est un autre outil qui  est contraignant pour les États membres qu’en ce qui concerne les objectifs à atteindre. Car avec une Directive, ce sont les États membres eux-mêmes qui décident de la procédure pour atteindre l’objectif fixé. Les directives sont souvent utilisées pour la politique environnementale (par exemple, la directive-cadre européenne sur le milieu marin).

Les décisions sont contraignantes pour ceux à qui elles s’adressent (autorités, États membres ou particuliers).

Des recommandations et des avis sont également adoptés mais ils ne sont pas juridiquement contraignants. Ils sont utilisés lorsque les institutions de l’UE ne peuvent que recommander une manière d’agir aux États membres.

La Commission lance le processus

La Commission européenne a le monopole du droit d’initiative, ce qui signifie qu’elle est l’unique institution européenne pouvant initier un processus législatif. Cela lui confère un grand pouvoir, à la fois pour développer la politique européenne et pour proposer de nouvelles idées. Toute personne souhaitant influencer la politique Européenne a donc intérêt à focaliser ses efforts sur la Commission.

Les initiatives de la Commission pour de nouvelles dispositions sur la pêche, généralement des propositions de règlements, sont préparées par la direction générale de la pêche et des affaires maritimes (DG MARE).

La Commission consulte des experts et des parties prenantes avant et pendant le processus de rédaction. Dans certains cas, elle le fait parce qu’elle cherche des opinions extérieures et des conseils d’experts sur des problèmes techniques qui sont souvent complexes. Dans d’autres cas, elle le fait parce qu’elle y est juridiquement obligée pour assurer une vaste participation au développement de la politique et une confiance accrue dans les dispositions finales.

La Commission a créé des comités officiels qui peuvent transmettre des conseils et collecter l’avis des parties prenantes, mais elle n’a aucune obligation pour suivre les conseils donnés. Ce sont le Comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP), le Comité consultatif de la pêche et de l’aquaculture (CCPA) et les sept conseils consultatifs régionaux (CCR). Cliquez ici pour obtenir davantage d’informations sur ces organismes.

La Commission n’est pas capable de produire elle-même tout le savoir scientifique nécessaire pour prendre une décision en matière de gestion des stocks. Elle consulte donc des organismes indépendants spécialisés. La principale source pour l’UE est le Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM).

Depuis 2002, la Commission doit réaliser une étude d’impact pour toutes les propositions politiques importantes afin d’identifier les impacts positifs et négatifs qui pourraient en résulter. Pour la réforme de la PCP, la Commission a annoncé qu’elle réalisera une étude d’impact après les discussions ministérielles de juin 2010.

Une fois que la DG MARE a terminé la préparation d’une proposition, elle consulte les différents départements de la Commission, les directions générales (pour s’assurer que tous les aspects du problème ont été pris en considération) et la Consultation Inter Services. La proposition est ensuite présentée pour adoption au Collège des commissaires, composé des 27 commissaires européens. Enfin, elle est publiée au Journal officiel de l’Union européenne et transmise au Conseil et au Parlement européen pour des négociations en vue d’un accord final.

Le Parlement et le Conseil décident

Depuis la fin 2009, suite à la ratification du traité de Lisbonne, le Parlement européen (PE) joue un rôle nettement accru dans l’adoption de la politique de la pêche. Auparavant, le Parlement devait être consulté sur la plupart des législations mais son avis n’était pas nécessairement pris en compte par le Conseil des ministres (pour la pêche, il est composé généralement des ministres responsables de la politique de la pêche de chaque État membre), qui adopte les lois. Aujourd’hui, le PE possède un pouvoir de codécision, ce qui lui confert un rôle décisionnaire égal à celui des États membres. Ainsi la politique de la pêche est alignée sur les procédures des autres champs politiques, comme l’environnement et le transport.

Toutefois, iil existe une exception importante à ce nouveau processus de prise de décision: les mesures concernant l’adoption et la répartition des possibilités de pêche (c’est-à-dire les totaux admissibles des captures (TAC) et les quotas). Celles-ci continueront à être adoptées par le Conseil sur proposition de la Commission, sans aucune participation du PE.

Comment fonctionne la codécision?

Le Parlement européen procède à une première lecture de la proposition et adopte une position. Cette position est préparée par un rapporteur (le député européen chargé de la rédaction d’un rapport) au sein de la commission concernée, la commission de la pêche du PE dans le cas de la législation sur la pêche européenne. La position est discutée et modifiée au sein de la commission, puis débattue en séance plénière (avec la possibilité de soumettre d’autres amendements) et votée et adoptée à la majorité simple.

Le Conseil (pour la pêche, le Conseil des ministres de l’agriculture et de la pêche) discute, adopte et rend son opinion publique une fois que le Parlement européen a terminé sa première lecture. Le Conseil charge des groupes de travail composés d’experts techniques et des comités de représentants permanents des États membres (COREPER) de préparer les réunions du Conseil. Le Conseil adopte une position basée sur la proposition de la Commission, modifiée, le cas échéant, à la lumière de la première lecture et des amendements du Parlement européen. Deux choses peuvent arriver à ce stade: soit le Conseil approuve la position du PE et la législation est adoptée telle que formulée par le PE, soit le Conseil n’est pas d’accord avec le PE, auquel cas il adopte une «position en première lecture», en motivant son choix.

Si le Conseil adopte une position en première lecture, le PE réalise alors une deuxième lecture. Ce processus est similaire à la première lecture: passage en commission puis adoption en plénière. Le PE peut accepter la position du Conseil en première lecture, rejeter la position du Conseil à la majorité simple ou suggérer des amendements.

Après la deuxième lecture du PE, le Conseil peut accepter les amendements et la législation est adoptée. Si le Conseil n’est pas d’accord, un comité de conciliation est désigné pour négocier un accord. Le comité de conciliation est composé de membres du Conseil ou de leurs représentants et d’un nombre équivalent de représentants du Parlement européen, ainsi que du commissaire responsable. Le Conseil et le PE doivent alors tous deux adopter le compromis.

La codécision dans la politique de la pêche: un travail en cours

Le processus de codécision pour la politique européenne de la pêche est encore jeune et il reste certains problèmes à résoudre avant que tout ne fonctionne correctement.

Quels points sont concernés par le processus de codécision?

Certains textes législatifs de la PCP peuvent, pour certains points être concernés par le processus de codécision et pour d’autres non. C’est par exemple, le cas des plans de gestion à long terme des réserves halieutiques: doivent-il être considérés comme une décision sur les possibilités de pêche exemptée de la codécision, ou bien doivent-ils être traités comme les autres législations de gestion de la pêche relevant de la codécision?

Accélérer la prise de décision

Le processus de codécision pour adopter un texte législatif peut prendre du temps. Bien que des limites de temps soient intégrées au processus, un accord peut prendre jusqu’à deux ans lorsqu’il existe de grandes divergences d’opinion entre les institutions.

Concernant la politique commune de la pêche,  dont la plupart des décisions de gestion sont prises au niveau européen, cela peut poser de sérieux problèmes. Pour que la gestion de la pêche soit efficace, les mesures doivent être prises en temps opportun. Par exemple, s’il s‘agit de modifier la caractéristique des filets de pêche pour empêcher le déclin de certains stocks de poissons, un délai d’un an pourrait se révéler trop long pour assurer pour la protection de ces stocks.

Une alternative à l’étude est de faire appel aux procédures de comitologie. Les comités de comitologie, composés de représentants des États membres et présidés par la Commission, discutent et approuvent des mesures lorsque les pouvoirs de mise en œuvre ont été donnés à la Commission par le Conseil. Il existe déjà trois comités de comitologie qui gèrent la mise en œuvre de la PCP, en donnant le droit à la Commission européenne de définir des mesures techniques plus détaillées pour la gestion de la pêche par le biais de règlements de la Commission. Le Conseil et le PE peuvent conférer des pouvoirs supplémentaires à ce comité. Cela devrait accélérer la prise de décision, ce qui est essentiel pour que la PCP soit exploitable, bien qu’il s’agisse d’un processus moins transparent et moins ouvert à l’apport des parties prenantes.

Certaines parties prenantes et certains États membres proposent que la mise en œuvre technique des objectifs et des principes adoptés au niveau européen soit réalisée au niveau régional ou local pour obtenir des solutions plus opportunes et plus ciblées.

Des descriptions approfondies du processus de codécision ont été publiées par la Commission européenne et le Parlement européen. Le document de la Commission contient un diagramme et un glossaire des termes de codécision.

Parlement: La procédure de codécision (Procédure législative ordinaire)

Des parties de ce texte sont un résumé de «EU Fisheries Decision Making Guide», mandaté par le Secrétariat Pêche de l’Institut pour la politique environnementale européenne.

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La Politique Commune de la Pêche

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