La toma de decisiones

Casi todos los acuerdos y leyes que regulan las pesquerías europeas se deciden a nivel de la UE, y no a nivel individual de los Estados miembros. Esto significa que el proceso de aprobación de nuevas legislaciones, o de adaptación de las normas existentes en el marco de la PPC, no es una cuestión sencilla. En el proceso intervienen las instituciones clave de la UE, a menudo se pide consejo a asesores externos, y también se recogen las opiniones de las partes interesadas. El objetivo de este documento es proporcionar una breve guía acerca de qué decisiones se toman: cómo, cuándo y quién las toma.

Tipos de Legislación Pesquera

La UE utiliza varios tipos de instrumentos legislativos. El más utilizado en la PPC es la “regulación”: se trata de un conjunto de normas que, una vez acordadas, pasan a ser, de manera automática, jurídicamente vinculantes para todos los Estados miembros.

Otro tipo de legislación lo constituyen las directivas: éstas son vinculantes para los Estados miembros en lo que se refiere a los resultados que deben alcanzarse, pero dejan la manera de conseguirlos a discreción de cada Estado. Las directivas se utilizan a menudo en las políticas medioambientales como, por ejemplo, en el caso de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina Europea.

También se emiten “recomendaciones” y “dictámenes”, aunque no son actos vinculantes. Se utilizan en los casos en los que las instituciones de la UE solamente pueden recomendar cómo deberían actuar los Estados miembros.

Las iniciativas de la Comisión

La Comisión Europea es el organismo responsable de iniciar nuevas medidas en la UE y es la única institución comunitaria facultada para hacerlo, lo cual le concede mucho poder en el desarrollo de la política y en la propuesta de nuevas ideas.  Por ello, la Comisión es un punto de referencia fundamental para cualquiera que desee ejercer algún tipo de influencia sobre las políticas comunitarias.

Las iniciativas de la Comisión para nuevas legislaciones en asuntos pesqueros, que normalmente son propuestas de regulación, las prepara la Dirección General de Asuntos Marítimos y de Pesca (DG MARE).

La Comisión consulta, en varias etapas, antes y durante el proceso de elaboración de las normas, a expertos y a grupos interesados. En algunos casos lo hace para disponer de opiniones externas y consejos de expertos sobre asuntos de alto nivel técnico. En otros casos, está obligada legalmente a hacerlo para garantizar una amplia participación en el desarrollo de la política y una mayor confianza en las leyes aprobadas.

La Comisión ha creado comités oficiales, a través de los cuales puede disponer de consejos y recoger las opiniones de las partes interesadas, si bien no está obligada a seguir estos consejos. Entre ellos se encuentran el Comité Científico, Técnico y Económico de la Pesca (CCTEP),  el Comité Consultivo de Pesca y Acuicultura (CCPA) y los siete Consejos Consultivos Regionales (CCR). Haga clic aquí para obtener más información sobre estos organismos.

La Comisión por sí misma no puede proporcionar todo el conocimiento científico necesario para tomar decisiones relacionadas con la gestión, así que para hacerlo se dirige a organismos independientes especializados que le aconsejan. La principal fuente de asesoramiento para la UE es el Consejo Internacional para la Explotación del Mar (CIEM).

Desde el año 2002, la Comisión tiene la obligación de llevar a cabo una “evaluación de impacto” de las iniciativas políticas más importantes, con objeto de identificar las repercusiones positivas y negativas de las políticas propuestas. Las evaluaciones de impacto para la Reforma de la PPC se han llevado a cabo y se pueden encontrar aquí.

Cuando la DG MARE concluye la elaboración de una propuesta, lleva a cabo lo que se denomina una “consulta entre servicios”, es decir, la consulta con distintas Direcciones Generales de la Comisión para asegurarse de que se han tenido en cuenta todos los aspectos de la cuestión. La propuesta escrita se entrega al Colegio de Comisarios, compuesto por los 27 comisarios europeos, para su adopción. Posteriormente, la propuesta se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea y se envía al Consejo y al Parlamento Europeo para negociar y llegar a un acuerdo.

Decisión del Parlamento y del Consejo

Desde finales del 2009, tras la ratificación del Tratado de Lisboa, el Parlamento Europeo (PE) viene jugando un papel cada vez más importante en la toma de decisiones para la política pesquera. Anteriormente, la mayoría de las propuestas legislativas debían consultarse con el Parlamento, pero el Consejo de Ministros (para la pesca, normalmente compuesto por los ministros responsables de la política pesquera en los Estados miembros), que acordaba las leyes, no tenía por qué tener en cuenta sus opiniones. Ahora, el PE goza de poderes de codecisión que le otorgan una autoridad equivalente a la de los Estados miembros en la toma de decisiones, por lo que la política pesquera se ajusta a los mismos procedimientos en vigor en otros ámbitos de política, incluidos el medio ambiente y el transporte.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que existe una exclusión importante en este nuevo proceso de toma de decisiones: las medidas de fijación y repartición de las oportunidades de pesca (los totales admisibles de captura o TAC y las cuotas) continuarán adoptándose en el Consejo sobre la base de una propuesta de la Comisión, sin la intervención del Parlamento Europeo.

¿Cómo funciona el procedimiento de codecisión?

El Parlamento Europeo lleva a cabo una primera lectura de la propuesta y adopta una posición. Esta posición la prepara un relator (el MPE encargado de escribir un informe) en la oportuna comisión del PE, que en el caso de la legislación pesquera de la UE es la Comisión de Pesca. Ésta analiza la posición y adopta enmiendas que luego se debaten en una sesión plenaria del PE, en la que se pueden realizar más enmiendas y en la que, por último, la posición se somete a votación y se adopta por mayoría simple.

Por su parte, el Consejo (en el caso de la política pesquera, se trata del Consejo de Ministros de Acuicultura y Pesca) analiza la propuesta, llega a un acuerdo y hace pública su posición cuando el Parlamento Europeo ha terminado su primera lectura. El Consejo dispone de grupos de trabajo compuestos por expertos técnicos y comités de representantes permanentes de los Estados miembros de la UE (COREPER), que preparan las reuniones del Consejo. El Consejo establece su posición sobre la base de la propuesta de la Comisión, con las enmiendas necesarias, a la luz de la primera lectura del Parlamento Europeo y de las enmiendas propuestas por éste. En esta etapa pueden suceder dos cosas: que el Consejo apruebe la posición del PE y se adopte la legislación, tal y como la haya formulado el mismo Parlamento, o que el Consejo no esté de acuerdo con el Parlamento, en cuyo caso adopta una “posición en primera lectura”, expresando sus razones.

Si el Consejo adopta una posición en primera lectura, el Parlamento Europeo lleva a cabo una segunda lectura. El proceso es similar al de la primera lectura: etapa preparatoria en la comisión parlamentaria, seguida por la adopción en sesión plenaria. El PE puede estar de acuerdo con la posición del Consejo en primera lectura, rechazar la posición por mayoría o sugerir cambios.

Tras la segunda lectura en el PE, si el Consejo aprueba las modificaciones, se adopta la legislación. Si el Consejo no las aprueba, se convoca un Comité de Conciliación para negociar un acuerdo. El Comité de Conciliación está formado por un número equivalente de miembros o representantes del Consejo y de representantes del Parlamento Europeo, así como por el Comisario responsable. El Consejo y el Parlamento Europeo deben llegar a un convenio.

La codecisión en la política pesquera: un trabajo en curso

La codecisión en la política pesquera de la UE es un procedimiento muy reciente y todavía hay que resolver una serie de cuestiones para que sea eficaz.

¿Qué cuestiones deben incluirse en el procedimiento de codecisión?

Algunas legislaciones de la PPC contienen cuestiones que se incluyen en el procedimiento de codecisión y otras sobre las que el Parlamento Europeo no ejerce ningún poder legislativo. Un ejemplo de ello son los planes sobre la gestión a largo plazo de las reservas pesqueras: ¿se trata de decisiones sobre las oportunidades de pesca y que por lo tanto no están sometidas al procedimiento de codecisión o, por el contrario, deben tratarse de la misma manera que otras normas relativas a la gestión de la pesca que sí están sometidas a este tipo de procedimiento? Al no haber consenso entre el PE y el Consejo sobre este tema, el trabajo con varios planes de gestión a largo plazo ha quedado estancado durante los primeros 18 meses de codecisión en la pesca.

Agilizar el proceso de la toma de decisiones

El procedimiento de codecisión para adoptar legislación puede ser muy largo. Si bien el proceso tiene algunos límites de tiempo, llegar a un acuerdo puede llevar hasta dos años cuando existen grandes diferencias de opinión entre las instituciones.

En el caso de la Política Pesquera Común, en la que la mayoría de las decisiones de gestión se toman a nivel europeo, ello puede suponer un grave problema. Para conseguir que la gestión de la pesca sea eficaz, se deben tomar medidas que permitan llegar a acuerdos en tiempo oportuno. Por ejemplo, si con objeto de prevenir una disminución de la población de peces, hay que tomar una decisión para cambiar el tipo de red utilizada, un año de demora podría suponer un revés peligroso para la protección de la población de que se trate.

Una alternativa que se está considerando es la utilización de procedimientos de “comitología”. Los comités participantes en dicho procedimiento están formados por representantes de los Estados miembros y están presididos por la Comisión. Analizan y aprueban medidas en los casos en que el Consejo haya atribuido a la Comisión competencias de ejecución.  Ya existen tres “Comités de comitología” que se ocupan de implementar la PPC, otorgando así a la Comisión Europea el poder de aprobar medidas de ejecución de pesca más técnicas y detalladas por medio de regulaciones. El Consejo y el PE pueden otorgar poderes adicionales a este tipo de comité.  Ello garantizaría una agilización del proceso de toma de decisiones, lo cual es esencial para que la PPC sea eficaz, aunque también supondría un proceso menos transparente y menos abierto al aporte de todas las partes interesadas.

Algunos grupos interesados y Estados miembros proponen que la aplicación técnica de objetivos y principios acordada a nivel de la UE debería llevarse a cabo a nivel regional o local para conseguir soluciones más objetivas y en un tiempo menor.

La Comisión Europea y el Parlamento Europeo han elaborado descripciones exhaustivas del procedimiento de codecisión. El documento de la Comisión (disponible en francés e inglés) contiene un organigrama y un glosario de términos del procedimiento.

Parlamento: Manual de la codecisión y la conciliación (El procedimiento legislativo ordinario)

Ciertas partes de este texto son un resumen de un documento elaborado por encargo de la Secretaría de Pesca del Instituto de Política Medioambiental Europea y disponible, en inglés, bajo el título “EU Fisheries Decision Making Guide” (Guía de la toma de decisiones sobre la pesca en el ámbito de la UE)

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La Política Pesquera Común

  • ¿Qué es la PPC?
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  • Legislación y documentos clave
  • Científicos, expertos y grupos interesados

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