Auf dem Weg zur Reform 2012

WARUM STEHT 2012 EINE GFP-REFORM AN?

Zehn Jahre nach der letzten Überarbeitung im Jahre 2002 besteht eine gesetzliche Verpflichtung, die GFP hinsichtlich der Fischbestandserhaltung und der Flottenkapazität erneut zu überarbeiten. Seit der Einführung der GFP im Jahre 1983 sind derartige Überarbeitungen alle zehn Jahre durchgeführt worden, um der Entwicklung der Faktenlage, etwa dem Bestandsrückgang, den Veränderungen der EU-Fangflottenstärke oder dem Beitritt neuer Mitgliedsstaaten Rechnung zu tragen.

Da die Europäische Kommission festgestellt hat, dass es im Bereich der EU-Fischerei viele Probleme gibt und dass es die GFP nicht geschafft hat, einen nachhaltigen Fischfang zu gewährleisten, will sie es nicht bei der standardmäßigen Überarbeitung belassen, sondern die GFP einer großen Reform unterziehen, die viele Aspekte der gegenwärtigen Politik betrifft.

ZEITPLAN FÜR DIE REFORM

  • April – Dezember 2009 – Beratungen mit sämtlichen Parteien, die von der GFP-Reform 2012 betroffen sind (interessierte Kreise).
  • Anfang 2010 – Veröffentlichung eines Kurzberichts der Kommission zu den Ergebnissen der Beratungen
  • 2010 – Besprechungen der Kommission mit den interessierten Kreisen in den Mitgliedsstaaten
  • 13. Juli 2011 – Veröffentlichung des Reformpakets durch die Kommission
  • 2011, 2012 und 2013 – Verabschiedung von Entwürfen im Gesetzgebungsverfahren (Mitentscheidungsverfahren zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat)
  • Nach dem ursprünglichen Zeitplan sollte die überarbeitete GFP zum 1. Januar 2013 in Kraft treten, wobei der Reformprozess sich nun aber bis ins Jahr 2013 erstrecken wird. Siehe auch den ausführlichen Zeitplan des Europäischen Parlaments.

Am 13. Juli 2011 hat die Europäische Kommission den ersten Teil des GFP-Reformentwurfs ausgearbeitet und vorgestellt. Der letzte Teil des Entwurfs wurde am 2. Dezember 2011 vorgestellt. Insgesamt umfasst das GFP-Reformpaket sechs Teile.

Weitere Information zum Ablauf des Reformprozesses seit dem 13. Juli 2011 sind der Zusammenfassung der weiteren Ereignisse angegeben. Im Folgenden werden die wesentlichen Entwicklungen dargestellt, die zur Vorstellung des Reformpakets geführt haben.

LEHREN AUS DER REFORM VON 2002

Zum letzten Mal wurde die GFP im Jahre 2002 grundlegend überarbeitet, wobei wichtige Änderungen an der GFP-Rahmenverordnung und den Regeln für den Strukturfonds vorgenommen wurden.

Neben der Einführung von Umweltzielen für die GFP umfasste die neue Verordnung nunmehr die Verpflichtung, mehrjährige Strategien zur Erholung von Fischbeständen zu entwickeln, eine vorbeugende Herangehensweise zu verfolgen und bei der Bewirtschaftung von Fischbeständen das Ökosystem als Ganzes zu betrachten. Es wurde ein neues Regelwerk zur Begrenzung der Fischfangkapazität entwickelt, und es wurde vereinbart, die öffentliche Förderung des Schiffbaus und der kapazitätserhöhenden Modernisierung auslaufen zu lassen. Weiterhin wurde die Mitwirkung der Interessengruppen und die Transparenz auf diesem Politikfeld verbessert, indem regionale Beiräte eingerichtet wurden.

Trotz der Einführung der genannten Maßnahmen, deren Ziel darin bestand, “eine Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen zu gewährleisten”, wie in der GFP-Verordnung ausgeführt ist, haben die Fischbestände weiter abgenommen, die Gewinne sind weiter eingebrochen, der Niedergang von Regionen, die vom Fischfang leben, hat sich fortgesetzt, und dem Umweltschutz im Meer ist nur eine geringe Bedeutung beigemessen worden. Aus all diesen Gründen musste erneut über eine grundlegende Reform diskutiert werden.

Obgleich die 2002 vereinbarten Verbesserungen auf dem Papier positiv erschienen, erwies sich die Umsetzung der neuen Bestimmungen in der Praxis als mangelhaft. Die Betrachtung der Ökosysteme als Ganzes sowie die vorbeugende Herangehensweise sind schöne Worte geblieben, deren praktische Anwendung auf sich warten lässt. Mehrjährige Strategien zur Bestandserholung von wurden zwar verfolgt, aber nur für wenige Fischbestände. Die Subventionen für den Bau und die Modernisierung von Fangschiffen wurden tatsächlich fortschreitend abgeschafft, wobei jedoch neue Förderrichtlinien entwickelt wurden, die es ermöglichen, einige dieser Unterstützungsmaßnahmen fortzuführen.

Trotz der grundlegenden Änderung der Bestimmungen hat die mangelnde Behebung struktureller Fehler der GFP, wie etwa der Flotten-Überkapazität, der unzureichenden Umsetzung durch die politischen Instanzen und des Fehlens klarer GFP-Zielen, dazu geführt, dass die Probleme nicht gelöst wurden.

ENTWICKLUNG BIS ZUM JULI 2011

Im September 2008 hat die Kommission eine Zwischenauswertung der Gemeinsamen Fischereipolitik veröffentlicht. Das 9-seitige Arbeitspapier der Kommission enthält eine schonungslose Beschreibung der zahlreichen Fehlschläge der GFP, zum Beispiel:

  • Die europäischen Fangflotten können die Bestände in vielen Fällen zwei- bis dreimal stärker befischen, als es nachhaltig wäre. Die Subventionen sind dafür mitverantwortlich.
  • 30 Prozent der untersuchten Bestände sind vom Zusammenbruch bedroht. Dies bedeutet, dass 30 Prozent unserer Bestände so stark befischt wurde, dass ihre Erholungsfähigkeit aufgrund der eingeschränkten Reproduktionsmöglichkeiten gefährdet ist.
  • Die Entscheidungen den Rates wurden über Jahre hinweg von kurzfristigen Erwägungen hinsichtlich der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen einer verringerten Befischung und eines Flottenabbaus bestimmt. Dies hat dazu geführt, dass eher kurzfristige Lösungen als langfristige Verbesserungen umgesetzt wurden.

Es kommt nicht oft vor, dass die Europäische Kommission eine derart vernichtende Bewertung eines EU-Politikfelds veröffentlicht.

Dennoch kam die Veröffentlichung nicht völlig überraschend. Bereits im Dezember 2007 hatte der Europäische Rechnungshof, die Prüfinstanz für den zweckmäßigen Einsatz der EU-Haushaltsmittel, einen sehr kritischen Bericht zu den Aspekten der Kontrolle und der Einhaltung der GFP-Bestimmungen veröffentlicht. Zusammenfassend wird dort gewarnt, dass eine Fortsetzung der fehlerhaften Politik “nicht nur für die Naturressourcen, sondern auch für die Zukunft der Fischereiwirtschaft und der Regionen, in denen sie eine wichtige Rolle spielt, schwerwiegende Konsequenzen haben wird”.

Zu einem früheren Zeitpunkt hatten sich Michael Sissenwein und David Symes in einer unabhängigen Studie mit dem Titel “Überlegungen zur Gemeinsamen Fischereipolitik“, die im Auftrag der Europäischen Kommission erstellt wurde und 2007 erschien, sehr kritisch zur GFP geäußert und hervorgehoben, dass “es nicht gelungen ist, den Niedergang wichtiger Fischbestände zu verhindern, wodurch die Fischindustrie destabilisiert wird und die Umweltschäden weiter zunehmen”, wobei die Autoren zu radikalen Maßnahmen aufrufen, um die verheerende gegenwärtige Entwicklung aufzuhalten.

DAS GRÜNBUCH

Am 22. April 2009 hat die Kommission das Grünbuch zur GFP-Reform veröffentlicht und damit das Startsignal für einen Online-Beratungsprozess geben, der es den Beteiligten und Interessengruppen ermöglicht, ihren Standpunkt deutlich zu machen, bevor die Kommission den Gesetzentwurf ausarbeitet.

Die Grünbücher der Europäischen Kommission sind als Diskussionsgrundlage gedacht, in welcher Ideen vorgestellt werden, zu denen Zielgruppen und interessierte Kreise kontrovers Stellung nehmen können. Im Grünbuch zur GFP sind die verschiedenen Gründe für deren Versagen dargelegt, mögliche vorrangig zu reformierende Politikbereiche aufgelistet, und schließlich werden die interessierten Kreise dazu aufgefordert, selbst zu erklären, welche Maßnahmen sie jeweils für zweckmäßig erachten. Die interessierten Kreise hatten bis zum 31. Dezember 2009 Gelegenheit, sich an der Beratung zu beteiligten, und sämtliche Beiträge wurden im Internet veröffentlicht.

Im Grünbuch der Kommission sind 5 Hauptgründe für das strukturelle Versagen der GFP genannt, die es zu beheben gilt:

  • Das tief verwurzelte Problem der Flottenüberkapazität;
  • Ungenaue politische Zielsetzungen, die sich in unzureichenden Vorgaben für Entscheidungen und Umsetzungsmaßnahen widerspiegeln;
  • Die systemimmanente Bevorzugung einer kurzfristigen Perspektive bei der Entscheidungsfindung;
  • Eine Rahmenverordnung, welche die Industrie nicht genug in die Verantwortung nimmt;
  • Fehlender politischer Wille zur Durchsetzung der Maßnahmen und deren unzureichende Umsetzung durch die Industrie.

Im April 2010 hat die Kommission eine Auswertung die Stellungnahmen veröffentlicht, die während dieses online-Beratungsprozesses unterbreitet wurden.

Zahlreiche Stellungnahmen der interessierten Kreise sowie der Mitgliedsstaaten stimmen der Bewertung der Krise durch die Kommission zu und sehen ebenfalls den Bedarf für eine Reform, die einen nachhaltigen Fischfang in der EU ermöglicht. Hinsichtlich der Maßnahmen, die auf den verschiedenen Themengebieten ergriffen werden sollten, um die genannten Zielsetzungen zu erreichen, gehen die Ansichten jedoch oftmals weit auseinander.  In werden noch umfangreiche Debatten und Verhandlungen zu führen und zahlreiche institutionelle Hürden zu nehmen sein, bis diese Stellungnahmen und Ansichten gegen Ende 2012 in den Gesetzestext einfließen und in den Folgejahren dann politisch umgesetzt werden können.

In einem Grünbuch bezieht die Kommission weder politisch Stellung oder noch legt sie einen Maßnahmenkatalog vor, denn dies widerspräche dem Geist einer offenen Beratung. Auf den Internetseiten zur GFP-Reform gibt die Kommission jedoch Reformstrategien an, die ihrer Ansicht nach besonders geeignet wären, um das strukturelle Versagen der GFP zu beheben:

  • Tatsächlicher Abbau der Flottenüberkapazität
  • Neuausrichtung der Hauptziele der GFP auf den Erhalt gesunder und nachhaltiger Fischbestände
  • Umgestaltung der Fischereipolitik von einer zentralgesteuerten Überwachung durch den Rat der Fischereiminister hin zu einer regionalen Umsetzung der EU-weit geltenden Prinzipien.
  • Bessere Einbindung der Fischwirtschaft in das Ressourcenmanagement und die Umsetzung der GFP.
  • Entwicklung einer Kultur der Einhaltung der Bestimmungen

REAKTIONEN AUF DAS GRÜNBUCH

POSITIONEN DER MITGLIEDSSTAATEN

Einige Mitgliedsstaaten haben bereits 2010 deutlich gemacht, welche Fragen sie bei den anstehenden langwierigen Reformverhandlungen als vorrangig und als besonders kritisch ansehen. Obgleich die Mitgliedsstaaten sich hinsichtlich des Reformbedarfs durchaus einig sind, insbesondere was den Abbau von Überkapazitäten und die Beendung der Überfischung betrifft, wird erwartet, dass die Verhandlungen über die Ausgestaltung und das Ausmaß der Reform schwierig werden, da die Staaten sehr unterschiedliche Ansichten haben.

So gibt es beispielsweise heftige Auseinandersetzungen um die Regeln für die Zuweisung von EU-Fangrechten. Einige Länder wie etwa Spanien streben die Einführung eines Systems an, das auf übertragbaren Fangrechten beruht – wobei den Fischbestände letztendlich einem Eigentümer zugewiesen würden. Andere Länder, zu denen auch Frankreich gehört, lehnen einen derartigen Ansatz für eine öffentliche Ressource kategorisch ab und bestehen darauf, dass die Zuweisung der Fangrechte weiterhin auf der historischen Entwicklung beruht (relative Stabilität).

Hinsichtlich der Subventionen für diesen Sektor bestehen ähnlich große Unterschiede, was den bevorzugten Ansatz betrifft. Die Ansichten der Mitgliedsstaaten reichen von einer Abschaffung nahezu sämtlicher Subventionen bis zur Beibehaltung der Status quo.

Eine Reihe von EU-Mitgliedsstaaten haben Beratungen auf nationaler Ebene durchgeführt, um den Standpunkten der Beteiligten zusammenzutragen und dementsprechend ihre Ausgangsposition festzulegen, ihre Ansichten zu veröffentlichen und in die Verhandlungen auf EU-Ministerebene einzubringen. Oftmals können diese auf den Internetseiten der zuständigen Ministerien der Mitgliedsstaaten abgerufen werden.

POSITION DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

Das Europäisches Parlament hat beschlossen, einen Initiativbericht zum GFP-Grünbuch zu erstellen, um seine Ausgangsposition in den Beratungsprozess einzubringen. In der Plenarsitzung vom Februar 2010 wurde der Bericht verabschiedet. Er beinhaltet den Standpunkt der Abgeordneten zu den Unzulänglichkeiten der GFP und zu den erforderlichen Maßnahmen.

Das Europäische Parlament möchte entscheidend an GFP-Reform mitwirken, und seine Position wird sich zweifellos über den mehrjährigen Reformprozess hinweg fortentwickeln und ändern. Angesichts der neuen gesetzgeberischen Befugnisse, mit denen das Europäische Parlament im Vertrag von Lissabon ausgestattet wurde, wird das EP zum ersten Mal das Recht haben, über die Gesetzentwürfe der Europäischen Kommission zur GFP-Reform im Mitentscheidungsverfahren abzustimmen.

Zu Beginn des Jahres 2011 haben Europaparlamentsabgeordnete aus allen größeren Fraktionen eine parteiübergreifende Arbeitsgruppe namens “Fisch For Future” gebildet, um die GFP-Reform voranzutreiben. Nähere Informationen dazu finden sich in diesem Artikel von CFP Reform Watch.

POSITIONEN DER INTERESSIERTEN KREISE

Über 350 Organisationen, Einzelpersonen, wissenschaftliche Gremien, Regionalregierungen, örtliche Behörden und Regierungen von Nicht-EU-Staaten haben ihre Standpunkte in die Beratungen eingebracht. Darunter waren sowohl Interessengruppe des Fischereisektors und regierungsungebundene Umweltschutzgruppen als auch Entwicklungsorganisationen und Hafenbehörden.

Sämtliche Beiträge können auf den Internetseiten zu den CFP-Beratungen abgerufen werden. Die Kommission hat zu den eingegangenen Beiträgen einen Bericht veröffentlicht.

Nach der Abgabe einer ersten Stellungnahme zu den GFP-Reformberatungen haben viele interessierte Kreise ihre Ansichten zur Reform noch ausführlicher dargelegt. Es haben sich Koalitionen gebildet, um bestimmte Positionen zu entwickeln oder zu unterstützen. Einige dieser Koalitionen überwinden die ideologischen Barrieren, die herkömmlicherweise zwischen verschiedenen Interessengruppen bestehen. Weitergehende Informationen finden sich unter den folgenden Links:

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