Wie die Entscheidungen zustande kommen

Fast alle Gesetze und Abkommen, die den Sektor der Europäischen Fischerei betreffen, werden auf EU-Ebene und nicht von einzelnen Mitgliedsstaaten verabschiedet. Im Rahmen der GFP ist es daher kein einfaches Unterfangen, eine neue Gesetzesregelung zu beschließen oder die geltenden Fischfangbestimmungen anzupassen. Die maßgeblichen EU-Einrichtungen sind daran beteiligt, wobei oftmals auch unabhängige Sachverständige befragt und die interessierten Kreise angehört werden. Auf den vorliegenden Seiten soll kurz dargestellt werden, wer welche Entscheidungen wann und wie trifft.

Die verschiedenen Arten der Fischerei-Gesetzgebung

In der EU findet eine Reihe von verschiedenartigen Gesetzgebungsverfahren Anwendung. Im Bereich der GFP werden am häufigsten Verordnungen erlassen, wobei es sich um Gesetzestexte handelt, die nach dem in Inkrafttreten für alle Mitgliedsstaaten automatisch bindend sind.

Ein andere Art von Gesetzestext ist die Richtlinie, die für die Mitgliedsstaaten verbindlich ist, was die zu erzielenden Ergebnisse betrifft, wobei die genaue Ausgestaltung des Weges dorthin jedoch den einzelnen Ländern anheimgestellt ist. Richtlinien findet häufig in der Umweltpolitik Anwendung, wie es beispielsweise bei der EU-Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie der Fall ist.

Es können auch Empfehlungen und Stellungnahmen verabschiedet werden, die keinen bindenden Charakter haben. Diese finden Anwendung, wenn die EU-Einrichtungen lediglich dazu befugt sind, den Mitgliedsstaaten Maßnahmen zu empfehlen.

Die Initiative geht von der Kommission aus

Es obliegt der Europäischen Kommission, neue Maßnahmen der EU vorzuschlagen, und nur sie hat das Recht dazu. Somit kommt der Kommission eine Vormachtstellung bei politischen Ausrichtung und der Entwicklung neuer Ideen zu. Sie ist der Dreh- und Angelpunkt, wenn es darum geht, die EU-Politik zu beeinflussen.

Innerhalb der Kommission ist die Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei (DG MARE) dafür zuständig, neue gesetzliche Regelungen für die Fischerei auszuarbeiten, wobei es sich meist um Verordnungsentwürfe handelt.

Bei den verschiedenen Schritten im Vorfeld und im Laufe der Ausarbeitung des Entwurfs zieht die Kommission Sachverständige zurate und befragt die interessierten Kreise. In einigen Fällen geschieht dies, weil technisch hochanspruchsvolle Fragen eine Stellungnahme externer Fachleute und Gutachter erfordern. In anderen Fällen geht dies auf eine gesetzliche Verpflichtung zurück und dient dazu, eine breitgefächerte Beteiligung an der Politikgestaltung zu gewährleisten, damit die Schlussfassung des Gesetzes auf einer soliden Vertrauensbasis steht.

Die Kommission hat offizielle Ausschüsse eingerichtet, über welche die Meinungen von Sachverständigen und interessierten Kreisen eingeholt werden können, wobei diese Stellungnahmen jedoch allein der Information dienen und nicht bindend sind. Dazu gehören der Wissenschaftlich-technische und wirtschaftliche Fischereiausschuss (STECF), der Beratungsausschuss für Fischerei und Aquakultur (ACFA) und die sieben regionalen Beiräte (RACs). Hier finden sich weiterführende Informationen zu diesen Einrichtungen.

Da die Kommission selbst nicht in der Lage ist, all das wissenschaftliche Fachwissen bereitzustellen, das für politische Richtungsentscheidungen erforderlich ist, bestellt sie bei entsprechenden Facheinrichtungen unabhängige Gutachten. Die wichtigste Informationsquelle für die EU ist diesbezüglich der Internationale Rat für Meeresforschung (ICES). 

Seit 2002 muss die Kommission für allen politischen Richtungsentscheidungen in der Entwurfsphase eine Folgenabschätzung durchführen, um die positiven wie die negativen Auswirkungen der vorgeschlagenen Maßnahmen zu identifizieren. Für die GFP-Reform sind bereits Folgenabschätzungen vorgenommen worden, wobei diese hier abgerufen werden können.

Wenn die DG MARE einen Entwurf vollständig ausgearbeitet hat, zieht sie die verschiedenen Abteilungen der Kommission, die Generaldirektionen, zurate, um sicherzustellen, dass sämtliche Gesichtspunkte des Themas berücksichtigt wurden, wobei dies als kommissionsinterne Beratungsrunde bezeichnet wird. Anschließend wird der Entwurf dem Gremium der 27 EU-Kommissare zur Verabschiedung vorgelegt. Daraufhin wird der Entwurf im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht und an den Rat und das Europäisches Parlament zur Verhandlung und gegebenenfalls zur Zustimmung weitergereicht.

Das Parlament und der Rat entscheiden

Seit Ende 2009 der Vertrag von Lissabon ratifiziert wurde, spielt das Europäische Parlament (EP) bei den Entscheidungen zur Fischereipolitik eine wesentlich wichtigere Rolle. Bis dahin mussten dem Parlament zwar die meisten Gesetzentwürfe zur Stellungnahme vorgelegt werden, aber der Ministerrat (für Fischerei, also üblicherweise die Minister, die in den Mitgliedsstaaten für Fischereipolitik zuständig sind) musste bei der Verabschiedung von Gesetzen die Meinung des Parlaments nicht berücksichtigen. Heute ist das EP auch in der Fischereipolitik zur Mitentscheidung befugt und hat somit Entscheidungsbefugnisse, die denen der Mitgliedsstaaten ebenbürtig sind, so wie es bisher schon in vielen anderen Politikbereichen, wie etwa Umwelt und Verkehr, der Fall war.

Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass es eine bedeutende Ausnahme von diesem neuen Entscheidungsverfahren gibt: Maßnahmen zur Festlegung und Zuweisung von Fangmöglichkeiten (d.h. zulässigen Höchstfangmengen (TACs) und Fangquoten) werden weiterhin auf Vorschlag der Kommission vom Rat verabschiedet, ohne Beteiligung des EP.

Internationale Fischereiabkommen bedürfen vor dem Abschluss der Zustimmung des Parlaments, sofern sie eine finanzielle Transaktion umfassen. Dieses Vetorecht ist unter der Bezeichnung Zustimmungsverfahren bekannt.

Wie läuft die Mitentscheidung ab?

Das Europäische Parlament berät in einer ersten Lesung über den Entwurf und legt seinen Standpunkt fest. Dieser Standpunkt wird im zuständigen Ausschuss, also im Falle der EU-Fischereigesetzgebung im Fischereiausschuss des EP, von einem Berichterstatter vorbereitet (dem Abgeordneten, der mit dem Verfassen eines Berichts beauftragt ist). Der Standpunkt wird im Ausschuss erörtert und geändert, dann in einer Plenarsitzung zur Debatte gestellt (mit der Möglichkeit, weitere Änderungen vorzunehmen) und nach Abstimmung mit der einfachen Mehrwert der Abgeordneten gebilligt.

Der Rat – in diesem Falle der Ministerrat für Landwirtschaft und Fischerei – einigt sich nach Diskussion auf einen Standpunkt, der nach Abschluss der ersten Lesung des Europäischen Parlaments bekanntgegeben wird. Der Rat verfügt über Arbeitskreise, die aus technischen Sachverständigen bestehen, sowie über Ausschüsse der ständigen Vertreter der Mitgliedsstaaten bei der EU (COREPER), wobei diese der Vorbereitung der Ratsbesprechungen dienen. Der Rat legt seinen Standpunkt auf der Grundlage des Kommissionsentwurfs fest, wobei dieser erforderlichenfalls unter Berücksichtigung der Änderungen, die das Europäische Parlament in erster Lesung vorgenommen hat, geändert wird. In diesem Stadium gibt es zwei wesentliche Möglichkeiten: entweder billigt der Rat den EP-Standpunkt und der Gesetzestext wird so verabschiedet, wie er vom EP formuliert wurde, oder der Rat stimmt dem EP nicht zu, wobei er in diesem Falle einen “Standpunkt nach erster Lesung” festlegt und begründet. 

Wenn der Rat einen Standpunkt nach erster Lesung festlegt, erfolgt eine zweite Lesung im EP. Das Verfahren ist ähnlich wie bei der ersten Lesung: nach der Erörterung im Ausschuss wird in der Plenarsitzung ein Standpunkt festgelegt. Das EP kann dem ‘Standpunkt nach erster Lesung’ des Rates zustimmen, den Ratsstandpunkt mehrheitlich ablehnen, oder Änderungen vorschlagen.

Nach der zweiten Lesung im EP kann der Rat den Änderungen zustimmen, womit der Gesetzestext verabschiedet ist. Wenn der Rat nicht zustimmt, wird ein Vermittlungsausschuss einberufen, um einen Kompromiss auszuhandeln. Der Vermittlungsausschuss setzt sich aus Mitgliedern des Rates oder ihren Vertretern und aus einer gleichen Zahl von Vertretern des Europäischen Parlaments zusammen, sowie aus einem Beauftragten der Kommission. Der Rat und das EP müssen daraufhin beide dem Kompromiss zustimmen. Siehe Schaubild zur Mitentscheidung (nochmals klicken zum Vergrößern).

Mitentscheidung in der Fischereipolitik: eine Baustelle

Das Mitentscheidungsverfahren findet erst seit kurzer Zeit in der EU-Fischereipolitik Anwendung, und es müssen noch einige Fragen geklärt werden, bis es reibungslos laufen kann.

Für welche Themenbereiche gilt die Mitentscheidung?

Einige GFP-Gesetzestexte betreffen sowohl Themen, die dem Mitentscheidungsverfahren unterliegen, als auch Themen, für die das EP keine Gesetzgebungsbefugnis hat. Ein Beispiel dafür sind langfristige Strategien für Fischbestände – betreffen sie eine Entscheidung über Fangmöglichkeiten, welche von der Mitentscheidung ausgenommen ist, oder sollten sie wie andere Strategien im Fischereibereich im Mitentscheidungsverfahren beschlossen werden? Da diesbezüglich keine Übereinkunft zwischen dem EP und dem Rat erzielt werden konnte, musste die Arbeit an mehreren langfristigen Strategien während der ersten 18 Monate der Mitentscheidung im Fischereibereich auf Eis gelegt werden. 

Beschleunigung der Entscheidungsfindung

Die Verabschiedung von Gesetzestexten im Mitentscheidungsverfahren kann langwierig sein. Obgleich in diesem Verfahren einige Zeitbegrenzungen vorgesehen sind, kann es bei erheblichen Meinungsverschiedenheiten zwischen den Einrichtungen bis zu zwei Jahre lang dauern, bis eine Einigung erzielt wird.

In der Gemeinsamen Fischereipolitik, wo die meisten strategischen Entscheidungen auf europäischer Ebene getroffen werden, könnte dies zu ernsten Problemen führen. Um die Fischerei auf zweckmäßige Weise zu steuern, müssten die Maßnahmen zeitnah beschlossen werden. Wenn beispielsweise entschieden werden soll, eine bestimmte Art von Fischnetzen zu ersetzen, um den Niedergang von Fischbeständen zu verhindern, kann eine Verzögerung von einem Jahr den Schutz dieser Bestände erheblich gefährden.

Als Alternative wird die Anwendung von Komitologie-Verfahren erwogen. Komitologie-Ausschüsse, die sich aus Vertretern der Mitgliedsstaaten zusammensetzen und von der Kommission geleitet werden, erörtern und billigen Maßnahmen, wenn die Umsetzungsbefugnis vom Rat auf die Kommission übertragen wurde. Es gibt bereits drei Komitologie-Ausschüsse, die sich mit der Umsetzung der GFP befassen und die Europäische Kommission dazu ermächtigen, über Kommissionsverordnungen Maßnahmen zur Steuerung der Fischerei festzulegen, die ins Detail gehen und technischer Natur sind. Der Rat und das EP könnten diesem Ausschuss weitere Befugnisse übertragen.  Dies würde den Prozess der Entscheidungsfindung beschleunigen, was von wesentlicher Bedeutung für eine funktionierende GFP ist, wobei das Verfahren jedoch weniger transparent ist und den interessierten Kreisen weniger Mitgestaltungsmöglichkeiten bietet.

Einige interessierte Kreise und Mitgliedsstaaten schlagen vor, dass die technische Umsetzung der Ziele und Prinzipien, die auf EU-Ebene vereinbart wurden, auf regionaler oder lokaler Ebene erfolgen sollte, um schnellere und zweckmäßigere Lösungen zu erzielen.

Die Europäische Kommission und das Europäische Parlament haben eingehende Beschreibungen des Mitentscheidungsverfahrens veröffentlicht. Das entsprechende Dokument der Kommission enthält ein Flussdiagramm und ein Glossar der Mitentscheidungs-Begriffe.

Parlament: Leitfaden zur Mitentscheidung (Ordentliches Gesetzgebungsverfahren)

Teile dieses Textes stellen eine Zusammenfassung des “Leitfadens zur Entscheidungsfindung in der EU-Fischereipolitik” dar, welcher vom Fischereisekretariat der Instituts für Europäische Umweltpolitik (IEEP) in Auftrag gegeben wurde. (Link zum vollständigen Bericht)

 

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The Common Fisheries Policy


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